AS DIFICULDADES DOS MUNICÍPIOS GAÚCHOS PARA O CUMPRIMENTO DA LEI COMPLEMENTAR N. 140/2011 E AS POSSIBILIDADES DE UMA PERSPECTIVA POSITIVA

            Com o objetivo de verificar o cumprimento das disposições normativas previstas na Constituição Federal e na Lei Complementar n. 140/2011, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS) realizou pesquisa visando à promoção do levantamento do quadro geral sobre a gestão ambiental no âmbito municipal, compreendendo Executivos dos 496 Municípios do Estado do Rio Grande do Sul no ano de 2012. Os dados prévios recentemente divulgados pelo estudo já são capazes de indicar, em especial, que o número precário de equipes e profissionais com a devida capacitação técnica para a realização dos serviços relacionados ao tema, como a análise de estudos de impacto ambiental, o processo de licenciamento ambiental, a concessão de licenças e o controle e fiscalização ambiental, surge como o principal gargalo para que haja a plena eficiência de tais serviços. Diante desse cenário negativo, é necessário questionar-se acerca de maneiras para modificá-lo positivamente.

            Em vigor desde dezembro de 2011, a Lei Complementar n. 140 esmiúça quais são as ações administrativas ambientais reservadas à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, decorrentes do “exercício da competência comum relativo à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora”, fixando as normas preconizadas pelo art. 23, incisos II, VI e VII da Constituição Federal. Entre os pontos abordados pela norma, estão aqueles diretamente relacionados com o licenciamento ambiental, bem como com a fiscalização posterior à concessão de licenças. Ela também apresenta a possibilidade de utilização, pelos entes federativos, de instrumentos de cooperação institucional para que possa ser plenamente cumprida, como os consórcios públicos, os convênios, acordos de cooperação técnica e outros instrumentos similares com órgãos e entidades do Poder Público, assim como a delegação de atribuições e da execução de ações administrativas de um ente federativo a outro, além de outras possibilidades. A lei, assim, cuida para que os entes federativos, de diversos modos, consigam efetivar os objetivos propostos.

            A pesquisa feita pelo TCE/RS, no entanto, apresenta alguns dados preocupantes, a começar pelo número de municípios que sequer realizam o licenciamento ambiental. Enquanto 389 responderam positivamente, a resposta dada por 91 foi negativa (17 municípios não responderam aos questionamentos). Considerando o grupo dos que o fazem, apenas 122 realizam tais atividades utilizando-se unicamente de equipe técnica especializada própria, enquanto 114 buscam auxiliar seu corpo técnico mediante a contratação de empresas, 22 com a de profissionais (pessoa física) especializados, e 17 de empresas e profissionais especializados. Das que não têm equipe própria, 10 contratam profissionais e empresas para esse fim, 5 agregam apenas profissionais especialistas e 91 contratam apenas empresas para cumprirem com os seus objetivos delineados em lei. Cabe destacar que 8 dos municípios que afirmaram fazer licenciamento ambiental silenciaram quanto ao meio pelo qual realizam a atividade. Por fim, apenas 372 municípios (77,5% dos respondentes) realizam o controle e fiscalização das atividades e empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental no âmbito local.

As informações acima indicam o quão frágeis são as estruturas municipais nesse ponto, e evidenciam a falta de capacitação dos seus órgãos ambientais, tanto no quesito técnico quanto humano, para a realização das incumbências previstas na Lei Complementar n. 140/2011, afinal, segundo a pesquisa, aproximadamente 76% dos municípios gaúchos têm menos de cinco servidores lotados nas respectivas unidades administrativas responsáveis pelo meio ambiente. A principal justificativa para tal deficiência, tanto no que tange à falta ou insuficiência de corpo técnico para a plena efetivação das responsabilidades relativas a licenciamento e fiscalização ambiental, se encontra na falta de recursos para o aparelhamento e execução das respectivas tarefas e na necessidade de adaptação às regras delineadas pela Lei Complementar. Embora sejam argumentos verdadeiros, não são suficientes para permitirem que cerca de 91 municípios expressamente não cumpram a norma.

            Como destacado anteriormente, os chamados “instrumentos de cooperação” foram criados para que problemas estruturais existentes nos municípios não sejam a razão para o não cumprimento da Lei Complementar n. 140/2011. Dentre estes, cabe atentar especificamente nos convênios e nos consórcios públicos. No caso dos convênios, segundo o art. 5º, caput, da lei comentada, é possível ao ente federativo (como os municípios) delegar, por meio de tal instrumento, a execução de ações administrativas a ele atribuídas, com a condição de que o ente destinatário da delegação tenha órgão ambiental devidamente capacitado para executar as ações administrativas a serem delegadas, bem como conselho de meio ambiente. Lembrando que o parágrafo único do art. 5º dispõe que “órgão ambiental capacitado é aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas”.

            De acordo com o estudo do TCE/RS, apenas 38 municípios indicam possuir convênio com a Secretaria Estadual do Meio Ambiente, um número ínfimo, portanto, e que pode ser ainda menor, pois as informações da FEPAM dão conta de que são apenas 13 os que fazem uso de tal instrumento de cooperação. Ainda assim, considerando a ineficiência do próprio órgão ambiental estadual gaúcho na realização daquilo que a Lei Complementar e a própria Constituição Federal lhe incumbem, tanto para a análise de estudos de impacto ambiental e de processos de licenciamento ambiental e para a concessão de licenças, quanto para o controle e fiscalização ambiental, é de se imaginar que tal instrumento, ao menos no presente momento e no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, talvez não seja a melhor opção para dar efetividade à Lei Complementar. A prova de tal ineficiência é que a própria FEPAM delega suas competências aos municípios suficientemente capacitados para a realização do licenciamento e fiscalização ambiental das atividades potencialmente poluidoras definidas como de impacto supra-local. A mesma falta de efetividade vale, também, para a possibilidade prevista no inciso II do art. 15 da norma, que cuida da atuação supletiva dos entes federativos, segundo o qual “inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação”. A mesma potencial ineficiência reside na “atuação subsidiária dos entes federativos”, que, conforme o art. 2º, inciso III da lei, “visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar”. Logo, permanece a pergunta: como solucionar o problema enfrentado pelos municípios?

            Um dos instrumentos de cooperação referidos pela Lei Complementar n. 140/2011, os consórcios públicos, que deverão observar a Lei nº 11.107/2005, revelam-se como a alternativa mais próxima do ideal para algumas regiões. Eles possibilitam a reunião de esforços dos municípios visando ao desenvolvimento das ações ambientais, inclusive mediante a otimização da contratação de recursos humanos para o desempenho das atividades ambientais. Felizmente, a tendência é que os municípios passem a adotar cada vez mais tal instrumento, uma vez que muitos já o fazem em função das responsabilidades impostas por outras normas ambientais, como é o caso daquelas da Lei n. 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Além de ser uma boa possibilidade no sentido de concentrar recursos financeiros e humanos, também demonstra o pleno interesse do Poder Público Municipal para assumir suas incumbências determinadas pela Lei Complementar n. 140/2011.

            Outra possibilidade para dar efetividade à norma comentada, ao menos no que tange ao processo de licenciamento ambiental (análise do processo, e não a concessão da licença) é aquela já adotada por muitos municípios: a contratação de profissionais (pessoa física) e/ou empresas especializados. Embora não seja um instrumento previsto na Lei Complementar, não há nada de errado quanto a essa prática. O art. 25 da Lei n. 8666/1993 diz que é inexigível a realização de licitação para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 de tal norma, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização. Este art. 13, vale referir, considera serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; pareceres, perícias e avaliações em geral; assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços, além de outros. Assim, no que tange à contratação propriamente dita de tais empresas, não existe qualquer óbice, sendo uma alternativa mais adequada do que a não realização daquilo que propõe a Lei Complementar. Dizer que o auxílio vindo de empresas ou profissionais da área privada abre brechas para irregularidades, como fazem alguns, é uma irresponsabilidade, uma vez que, inclusive, “equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública” (Código Penal, art. 327, §1º). Evidentemente, o cenário ideal é aquele em que o município dispõe, na sua plenitude, de um corpo técnico capacitado, mas, não sendo o caso, trata-se de uma alternativa positiva, a qual, vale sempre lembrar, deverá ser devidamente fiscalizada a fim de manter sua idoneidade.

            Os números divulgados pelo TCE/RS são preocupantes, mas as perspectivas são positivas. A fim de dar efetividade à Lei Complementar n. 140/2011, a melhor opção aos municípios que ainda não dispõem de recursos suficientes para tal é a sua união com outros, pelo instrumento do consórcio público. A tendência, e a recomendação, é que os respectivos Poderes Públicos adotem tal método o quanto antes. De qualquer forma, a contratação de profissionais e empresas especializados e idôneos é uma alternativa razoável até que sejam formados os consórcios, ou os municípios enfim possuam o adequado corpo técnico capacitado.

 

REFERÊNCIAS

 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 05 de outubro de 1988.

BRASIL. Lei Complementar n. 140: “Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981”. Brasília, 08 de dezembro de 2011.

BRASIL. Lei n. 12.305: “Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências”. Brasília, 02 de agosto de 2010.

BRASIL. Lei n. 8.666: “Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências”. Brasília, 21 de junho de 1993.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. “Pesquisa Sobre Licenciamento Ambiental Municipal No Estado Do Rio Grande Do Sul”. Disponível em https://portal.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/noticias_internet/Decisoes/Relatorio_Pesquisa_Gestao_Ambiental.pdf. Acesso em: 29/054/2013.

 

OS RISCOS AMBIENTAIS DE UMA NOVA ÁREA ADQUIRIDA E A DUE DILIGENCE AMBIENTAL

         Um dos motores do desenvolvimento econômico brasileiro dos últimos anos, o setor da construção civil tem buscado novas fronteiras nas margens das grandes cidades, contribuindo para a urbanização dessas regiões. No entanto, a escassez de terrenos em pontos nobres, sem ações antrópicas, já é uma realidade nas metrópoles, razão pela qual imóveis situados onde antes existiam fábricas, estacionamentos, grandes armazéns e edifícios antigos acabam sendo visados para, mais tarde, darem lugar a ousados empreendimentos imobiliários. Diante desse cenário, infelizmente é comum o empresariado de tal segmento adquirir tais áreas sem os devidos cuidados quanto a importantes aspectos, como verificar se o local em questão não se encontra contaminado, o que resultaria na existência de um “passivo ambiental” e das responsabilidades dele decorrentes.

            O passivo ambiental de uma área é a totalidade dos problemas e agressões causados ao meio ambiente que permanecem sem uma solução adequada. A expressão “passivo ambiental” está diretamente relacionada ao seu aspecto econômico, pois indica o sacrifício financeiro da empresa no futuro (Ribeiro & Lisboa, 2000), a fim de remediar ou mitigar os danos ambientais existentes, além das sanções que poderá sofrer ante a ausência dessas medidas. A Lei n. 12.305/2010, que cuida da Política Nacional de Resíduos Sólidos, em seu art. 3º, inciso II, define “área contaminada” como o “local onde há contaminação causada pela disposição, regular ou irregular, de quaisquer substâncias ou resíduos”. Assim, adquirir uma área contaminada, tem um custo considerável (“passivo ambiental”), motivo pelo qual deve o empreendedor estar preparado para arcá-lo e não ser pego de surpresa.

Com base no chamado “princípio do poluidor-pagador”, o art. 14, § 1º da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) determina que o poluidor deverá indenizar ou recuperar, independentemente de culpa, os danos causados ao meio ambiente e a terceiros. Vale destacar que apesar do mencionado nexo “ou” do dispositivo referido, preceitua o § 3º do art. 225 da Constituição Federal que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Portanto, o poluidor não poderá optar pela indenização ou reparação do dano: as sanções são cumulativas.

Muitos empresários, ao lerem tais disposições legais, poderão pensar que não se enquadram como “poluidores”, uma vez que nada fizeram para agredir uma área que já era ambientalmente degradada antes mesmo de ter sido comprada. Todavia, como visto, a responsabilidade independe de culpa, bastando haver o chamado “nexo causal”, que, em termos ambientais, é a simples conexão entre a atividade e o dano, entendendo-se este último como não só as alterações nocivas que o ambiente tenha sofrido, como os efeitos que tal modificação provoca na saúde das pessoas e da natureza, direta e indiretamente (Steigleder, 2011). Dessa forma, aquele que adquire uma área contaminada é responsável pelos danos que vierem a ocorrer decorrentes de tal degradação, e isso implicará em custos (passivo ambiental), os quais estarão englobados nos valores desembolsados em uma indenização e na reparação a ser feita, bem como nos cuidados de monitoramento a serem rotineiramente realizados, embora essas responsabilidades também sejam solidárias (Granziera, 2009), uma vez que o antigo proprietário poderá com elas arcar conjuntamente. 

 

O residencial Barão de Mauá, em Mauá, São Paulo, foi construído em área cujo solo estava contaminado. Ocorreram explosões, e muitos moradores ficaram doentes, alguns de maneira crônica, e ainda houve mortes. A Cofap (antiga proprietária da área), a Soma (construtora do empreendimento), a Paulicoop (empresa que assessora cooperativas), e a Fazenda Pública do Município de Mauá foram condenadas.

            A Resolução n. 420/2009, do CONAMA, por seu turno, determina que “a proteção do solo deve ser realizada de maneira preventiva, a fim de garantir a manutenção da sua funcionalidade ou, de maneira corretiva, visando restaurar sua qualidade ou recuperá-la de forma compatível com os usos previstos”, conforme disposto no seu art. 3º, caput. Tal norma trouxe um sistema de gerenciamento de áreas contaminadas, bem como valores de prevenção e de investigação. Segundo ela, é condição para o licenciamento de empreendimentos potencialmente contaminantes o cuidado com o monitoramento de água e solo. A remediação ambiental está prevista de acordo com o uso pretendido da área, e os riscos identificados deverão ser comunicados à população por meio de mecanismos criados para esse fim pelo Poder Público. Além disso, eventual contaminação deverá constar na matrícula imobiliária do imóvel.

            Os custos decorrentes do passivo ambiental de uma área, correspondentes à soma entre os de reparação e de infração, são inevitáveis, o que torna fundamental sua inclusão prévia nas negociações que antecedem a transação. A fim de equacionar adequadamente esses custos indica-se a realização de uma auditoria ambiental de responsabilidade, ou due diligence ambiental. Uma due diligence ambiental é o processo de diagnóstico de um negócio, realizado antes de uma transação (como uma aquisição, por exemplo), para garantir que o seu valor seja justo e visando evitar a ocorrência de prejuízos, por meio da avaliação do passivo ambiental existente e as responsabilidades que dele advém (Moura, 2011). Ela é realizada por uma equipe técnica multidisciplinar, composta por geólogos, biólogos, químicos, engenheiros e outros profissionais (sempre de acordo com o caso concreto), liderada por um advogado especialista na área ambiental.

            A due diligence ambiental é composta por diversas etapas. A primeira delas é uma investigação e fixação dos passivos ambientais existentes e potenciais. Em seguida, é feita uma investigação “on site”, ou seja, no local objeto da transação, quando serão feitas análises e testes, conferência de documentos e o levantamento histórico do uso do imóvel. Logo depois, serão efetivamente identificados os passivos ambientais e deverão ser definidas as medidas de sua redução e de seus riscos, estimando-se um custo para tal. A etapa final é a aprovação (ou não) técnica e jurídica da operação, que terá como base o resultado da soma entre as medidas de redução do passivo e a quantificação desse passivo.

            No caso específico do papel do advogado na due diligence ambiental, cabe-lhe, em primeiro lugar, verificar o nível de adequação da empresa ou propriedade auditada às normas ambientais legais. Em seguida, observará as exigências legais de zoneamento e possíveis restrições para expansão da capacidade produtiva. Por fim, destacará os aspectos jurídicos dos relatórios preparados pelos consultores executores das avaliações ambientais (Sales, 2001). Ele também poderá auxiliar na elaboração de cláusulas contratuais de responsabilidade, além de dar suporte jurídico nas negociações que terão como base os resultados da auditoria.

            A realização de uma due diligence ambiental em momento anterior à aquisição do novo imóvel pelo empreendedor, portanto, possibilita o atendimento às normas e padrões ambientais vigentes e mantém as atividades dentro dos riscos e impactos previstos, assegurando-se a efetividade das medidas de mitigação. Assim, dá mais segurança à transação, prevenindo-se a empresa de eventuais prejuízos decorrentes de multas ambientais ou indenizações, preservando sua imagem perante sócios, acionistas e o mercado e valorizando seus ativos, além, claro, de contribuir para o bem-estar do meio ambiente.

             Nessa linha, vê-se o quão fundamental é a contratação de um corpo técnico e jurídico especializado em meio ambiente a fim de evitar surpresas desagradáveis antes de efetivada a aquisição pelo empreendedor. Caso contrário, um grande investimento, em vez de render bons lucros, poderá trazer severos problemas capazes de, inclusive, inviabilizar a atividade de uma empresa.

 

Artigo publicado na edição de maio do informe jurídico do SINDUSCON-RS

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 05 de outubro de 1988.

BRASIL. Lei n. 12.305: “Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências”. Brasília, 02 de agosto de 2010.

BRASIL. Lei n. 6.938: “Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências”. Brasília, 31 de agosto de 1981.

CONAMA. Resolução n. 420: “Dispõe sobre critérios e valores orientadores de qualidade do solo quanto à presença de substâncias químicas e estabelece diretrizes para o gerenciamento ambiental de áreas contaminadas por essas substâncias em decorrência de atividades antrópicas”. Brasília, 28 de dezembro de 2009.

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. Ed. Atlas, Porto Alegre-RS, 2009.

MOURA, Luiz Antônio Abdalla de. Qualidade e Gestão Ambiental. Ed. Del Rey, 6ª edição, Belo Horizonte, 2011.

RIBEIRO, M. de S. LISBOA, L. P. Passivo ambiental. Revista Brasileira de Contabilidade. Brasília - DF: ano 29, nº 126, p.08-19, nov/dez. 2000.

SALES, Rodrigo. Auditoria Ambiental e seus Aspectos Jurídicos. São Paul, LTr, 2001.

STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade Civil Ambiental: As Dimensões do Dano Ambiental no Direito Brasileiro. Ed. Livraria do Advogado, 2ª ed., Porto Alegre-RS, 2011.

POR TELHADOS VIVOS OU MORTOS?

Nos últimos anos, tem-se observado uma forte campanha a favor de telhados brancos ou reflexivos. O Green Building Council (GBC), através do LEED, vem apoiando a iniciativa para que a construção civil também opte por este padrão para amenizar o aquecimento global e as mudanças climáticas.

No entanto, um recente estudo da Universidade de Stanford (Urban Heat Island, 2011) mostra que as “membranas telhados brancos” tendem, na verdade, a contribuir para o aquecimento local e global. Embora tenham alto nível de refletividade que direciona calor para a atmosfera, tal índice acaba reduzido em um ou dois anos pelo acúmulo de partículas de fuligem preta e marrom, e pela formação de musgo e mofo, requerendo limpeza com produtos especiais ou repintura, tornando relativa a eficiência energética dessas coberturas. Depois, são superfícies mortas e impermeáveis que embora reflitam a luz solar, ignoram outros desafios cruciais para o bem-estar do meio ambiente urbano, como a emissão de CO², as ilhas de calor, a perda da biodiversidade e a evasão de esgoto pluvial. Logo, o GBC, governantes e consultores deveriam reavaliar seu equivocado apoio a essas coberturas para que soluções mais plausíveis para tais problemas não sejam barradas.

Os telhados verdes, por exemplo, não só têm comprovada eficiência energética, válida para qualquer clima, mas também agem como filtros da poluição do ar, purificando-o por meio de um ciclo natural de troca de gases e variação da temperatura, reduzindo as ilhas de calor. Também têm grande eficiência na retenção de água da chuva, contribuindo para evitar a ocorrência de enchentes e a poluição de cursos d’água. Além disso, promovem a biodiversidade em área urbana e ainda possibilitam a saudável integração da população a áreas verdes em pontos antes inimagináveis. Sua irrigação pode dar-se com água cinza ou tratada, desonerando a rede pública deste serviço. Isso sem falar no aprazível aspecto estético de uma superfície vegetada. Enfim, os telhados verdes são de fato vivos e propagam a vida. Eles também são certificados pelo GBC, o que é estranho o mesmo ocorrer quanto aos telhados brancos.

Resistir ao engodo da “sustentabilidade” dos telhados brancos, reduzida na sua refletividade, não é defender um interesse econômico, mas clamar por mais qualidade de vida nas cidades e no planeta. Trata-se, por fim, da promoção de um tipo de telhado “vivo” e biofílico (apreciador da vida, que necessita de vida), caso dos verdes, em detrimento de um telhado “morto” e biocida (adversário, inimigo da vida), como se encaixam os brancos. Assim, resta a pergunta final: optar por telhados verdes ou brancos? Seu ponto de vista em relação à vida e ao ambiente lhe dará a resposta.