Em
vigor desde dezembro de 2011,
a Lei Complementar n. 140 esmiúça quais são as ações
administrativas ambientais reservadas à União, aos Estados, aos Municípios e ao
Distrito Federal, decorrentes do “exercício da competência comum relativo à
proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao
combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da
fauna e da flora”, fixando as normas preconizadas pelo art. 23, incisos II, VI
e VII da Constituição Federal. Entre os pontos abordados pela norma, estão
aqueles diretamente relacionados com o licenciamento ambiental, bem como com a
fiscalização posterior à concessão de licenças. Ela também apresenta a
possibilidade de utilização, pelos entes federativos, de instrumentos de
cooperação institucional para que possa ser plenamente cumprida, como os
consórcios públicos, os convênios, acordos de cooperação técnica e outros
instrumentos similares com órgãos e entidades do Poder Público, assim como a
delegação de atribuições e da execução de ações administrativas de um ente
federativo a outro, além de outras possibilidades. A lei, assim, cuida para que
os entes federativos, de diversos modos, consigam efetivar os objetivos
propostos.
A
pesquisa feita pelo TCE/RS, no entanto, apresenta alguns dados preocupantes, a
começar pelo número de municípios que sequer realizam o licenciamento
ambiental. Enquanto 389 responderam positivamente, a resposta dada por 91 foi
negativa (17 municípios não responderam aos questionamentos). Considerando o
grupo dos que o fazem, apenas 122 realizam tais atividades utilizando-se
unicamente de equipe técnica especializada própria, enquanto 114 buscam
auxiliar seu corpo técnico mediante a contratação de empresas, 22 com a de
profissionais (pessoa física) especializados, e 17 de empresas e profissionais
especializados. Das que não têm equipe própria, 10 contratam profissionais e empresas
para esse fim, 5 agregam apenas profissionais especialistas e 91 contratam
apenas empresas para cumprirem com os seus objetivos delineados em lei. Cabe destacar que 8
dos municípios que afirmaram fazer licenciamento ambiental silenciaram quanto
ao meio pelo qual realizam a atividade. Por fim, apenas 372 municípios (77,5%
dos respondentes) realizam o controle e fiscalização das atividades e
empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental no âmbito local.
As
informações acima indicam o quão frágeis são as estruturas municipais nesse
ponto, e evidenciam a falta de capacitação dos seus órgãos ambientais, tanto no
quesito técnico quanto humano, para a realização das incumbências previstas na
Lei Complementar n. 140/2011, afinal, segundo a pesquisa, aproximadamente 76%
dos municípios gaúchos têm menos de cinco servidores lotados nas respectivas
unidades administrativas responsáveis pelo meio ambiente. A principal
justificativa para tal deficiência, tanto no que tange à falta ou insuficiência
de corpo técnico para a plena efetivação das responsabilidades relativas a
licenciamento e fiscalização ambiental, se encontra na falta de recursos para o
aparelhamento e execução das respectivas tarefas e na necessidade de adaptação
às regras delineadas pela Lei Complementar. Embora sejam argumentos
verdadeiros, não são suficientes para permitirem que cerca de 91 municípios
expressamente não cumpram a norma.
Como
destacado anteriormente, os chamados “instrumentos de cooperação” foram criados
para que problemas estruturais existentes nos municípios não sejam a razão para
o não cumprimento da Lei Complementar n. 140/2011. Dentre estes, cabe atentar
especificamente nos convênios e nos consórcios públicos. No caso dos convênios,
segundo o art. 5º, caput, da lei
comentada, é possível ao ente federativo (como os municípios) delegar, por meio
de tal instrumento, a execução de ações administrativas a ele atribuídas, com a
condição de que o ente destinatário da delegação tenha órgão ambiental
devidamente capacitado para executar as ações administrativas a serem delegadas,
bem como conselho de meio ambiente. Lembrando que o parágrafo único do art. 5º
dispõe que “órgão ambiental capacitado é aquele que possui técnicos próprios ou
em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda das
ações administrativas a serem delegadas”.
De
acordo com o estudo do TCE/RS, apenas 38 municípios indicam possuir convênio
com a Secretaria Estadual do Meio Ambiente, um número ínfimo, portanto, e que
pode ser ainda menor, pois as informações da FEPAM dão conta de que são apenas
13 os que fazem uso de tal instrumento de cooperação. Ainda assim, considerando
a ineficiência do próprio órgão ambiental estadual gaúcho na realização daquilo
que a Lei Complementar e a própria Constituição Federal lhe incumbem, tanto
para a análise de estudos de impacto ambiental e de processos de licenciamento
ambiental e para a concessão de licenças, quanto para o controle e fiscalização
ambiental, é de se imaginar que tal instrumento, ao menos no presente momento e
no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, talvez não seja a melhor opção para
dar efetividade à Lei Complementar. A prova de tal ineficiência é que a própria
FEPAM delega suas competências aos municípios suficientemente capacitados para
a realização do licenciamento e fiscalização ambiental das atividades
potencialmente poluidoras definidas como de impacto supra-local. A mesma falta
de efetividade vale, também, para a possibilidade prevista no inciso II do art.
15 da norma, que cuida da atuação supletiva dos entes federativos, segundo o
qual “inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a
sua criação”. A mesma potencial ineficiência reside na “atuação subsidiária dos
entes federativos”, que, conforme o art. 2º, inciso III da lei, “visa a
auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns,
quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições
definidas nesta Lei Complementar”. Logo, permanece a pergunta: como solucionar
o problema enfrentado pelos municípios?
Um
dos instrumentos de cooperação referidos pela Lei Complementar n. 140/2011, os
consórcios públicos, que deverão observar a Lei nº 11.107/2005, revelam-se como
a alternativa mais próxima do ideal para algumas regiões. Eles possibilitam a
reunião de esforços dos municípios visando ao desenvolvimento das ações
ambientais, inclusive mediante a otimização da contratação de recursos humanos
para o desempenho das atividades ambientais. Felizmente, a tendência é que os
municípios passem a adotar cada vez mais tal instrumento, uma vez que muitos já
o fazem em função das responsabilidades impostas por outras normas ambientais,
como é o caso daquelas da Lei n. 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional
de Resíduos Sólidos. Além de ser uma boa possibilidade no sentido de concentrar
recursos financeiros e humanos, também demonstra o pleno interesse do Poder
Público Municipal para assumir suas incumbências determinadas pela Lei
Complementar n. 140/2011.
Outra
possibilidade para dar efetividade à norma comentada, ao menos no que tange ao
processo de licenciamento ambiental (análise do processo, e não a concessão da
licença) é aquela já adotada por muitos municípios: a contratação de
profissionais (pessoa física) e/ou empresas especializados. Embora não seja um
instrumento previsto na Lei Complementar, não há nada de errado quanto a essa
prática. O art. 25 da Lei n. 8666/1993 diz que é inexigível a realização de
licitação para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 de tal
norma, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória
especialização. Este art. 13, vale referir, considera serviços técnicos
profissionais especializados os trabalhos relativos a estudos técnicos,
planejamentos e projetos básicos ou executivos; pareceres, perícias e
avaliações em geral; assessorias ou consultorias técnicas e auditorias
financeiras ou tributárias; fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras
ou serviços, além de outros. Assim, no que tange à contratação propriamente
dita de tais empresas, não existe qualquer óbice, sendo uma alternativa mais
adequada do que a não realização daquilo que propõe a Lei Complementar. Dizer que
o auxílio vindo de empresas ou profissionais da área privada abre brechas para
irregularidades, como fazem alguns, é uma irresponsabilidade, uma vez que,
inclusive, “equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou
função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de
serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da
Administração Pública” (Código Penal, art. 327, §1º). Evidentemente, o cenário
ideal é aquele em que o município dispõe, na sua plenitude, de um corpo técnico
capacitado, mas, não sendo o caso, trata-se de uma alternativa positiva, a
qual, vale sempre lembrar, deverá ser devidamente fiscalizada a fim de manter
sua idoneidade.
Os
números divulgados pelo TCE/RS são preocupantes, mas as perspectivas são
positivas. A fim de dar efetividade à Lei Complementar n. 140/2011, a melhor
opção aos municípios que ainda não dispõem de recursos suficientes para tal é a
sua união com outros, pelo instrumento do consórcio público. A tendência, e a
recomendação, é que os respectivos Poderes Públicos adotem tal método o quanto
antes. De qualquer forma, a contratação de profissionais e empresas
especializados e idôneos é uma alternativa razoável até que sejam formados os
consórcios, ou os municípios enfim possuam o adequado corpo técnico capacitado.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 05 de
outubro de 1988.
BRASIL. Lei Complementar n. 140: “Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e
VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a
cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas
ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à
proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao
combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da
fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981”.
Brasília, 08 de dezembro de 2011.
BRASIL. Lei n. 12.305: “Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos;
altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências”.
Brasília, 02 de agosto de 2010.
BRASIL. Lei n. 8.666: “Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências”. Brasília, 21 de junho de 1993.
TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. “Pesquisa
Sobre Licenciamento Ambiental Municipal No Estado Do Rio Grande Do Sul”.
Disponível em https://portal.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/noticias_internet/Decisoes/Relatorio_Pesquisa_Gestao_Ambiental.pdf. Acesso em: 29/054/2013.
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